2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订了一个有偿转让水权的协议：义乌市花2亿元毗邻的东阳市购买了约5000万立方米水资源的永久使用权。
水利部门有关专家称，两市政府签订的这笔水权交易协议，开创了中国水权制度改革的先河：“东阳――义乌”水权转让是水权理论在实践中的重大实践，对于进一步规范水权市场和健全政策法规有着极其重要的意义。
水资源短缺成为义乌发展的“瓶颈”
作为一个县级市，义乌因拥用“中国小商品城”而享誉四海。
但水资源短缺却是义乌人心中挥之不去的一道阴影。
义乌总面积1103平方公里，总人口66万，有耕地2.3万公顷。人均水资源虽尚有1130立方米，但由于地形、污染等原因，使这个市的发展尤其是近年在由小城市迅猛发展到中等城市，并正朝着大城市发展的过程中，水成了首要的制约因素。
义乌市前几年用“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”政策引入市场机制建设了八都水库，自1997年以来该水库发挥效益，供水量为2300万立方米，基本达到了设计要求，使老城区的供水能力达到每天9万吨，基本满足了老城区的供水要求。但义乌新城区发展很快，人口和规模已超过老城区，整个市区已有常住人口35万；而未来10年中，义乌要建成为50万人口以上的大城市。因此，水的问题仍然是制约这座城市发展的“瓶颈”。
1997年以前，居住在义乌城里的人饱尝了喝水之苦：义乌江污染严重，地下水含有害矿物质严重超标。近几年，大街小巷上，饱尝“水荒”的义乌人背桶矿泉水回家做饭的情况已司空见惯。
义乌市委市政府多次召集省市水利专家论证，他们一致认为，虽然用境内资源解决供水的办法还有不少，如再建水库，如调用现有水库供水(农村改用江河堤水灌溉)等，但客观条件表明，境内已没有很合适的库址，堤水灌溉的办法也受到很多客观条件限制，比如过境水少、污染严重等。
怎么办？大家的目光一致转移到了“境外引水”，而从东阳市引水是最合适不过了。
在义乌人眼中，东阳在水资源方面真是得天独厚：她与义乌属钱塘江重要支流金华江流域，却位居上海，是该流域内水资源相对丰富的一个县级市，人均水资源2126立方米(比义乌多88%)，境内拥有两座大型水库；不仅有丰富的水源，还因处在源头，库区没有什么污染而水质优良。而且两市不仅毗邻，市中心相距也不过10多公里，因此如果能引进东阳水，那真是一件美事了。10年前，就有人提议到东阳引水；10年后，随着经济的发展，义乌人对生活质量的要求大大提高了，喝上清纯甘甜的东阳水的渴望便更为强烈。
节水有效的东阳正为余水找市场
以“建筑之乡”闻名全国的东阳市，近年来经刘也是持续高速发展。全市总面积1739平方公里，78.6万人口。境内最大河流――钱塘江的三大源流之一的东阳江全长57公里，多年平均径流量达8.74亿立方米。除东阳江外，还有南江及其他丰水溪流，水资源总量16.08亿立方米。1999年，东阳市农业用水1.8亿立方米，工业供水0.35亿立方米，城镇供水0.22亿立方米，水力发电用水4.52亿立方米。
从目前看，东阳市水资源开发的潜力较大。这个已有1800多年建县历史、跻身全国经济强县之林的县领导班子，清楚地看到保护水资源、利用水资源的价值。近年他们把水利基础设施建设的重点放到了继续搞好防洪基础设施建设和节水工程措施建设上。
1998年东阳市着手对境内两个较大灌区横锦水库灌区和魏山灌区进行配套建设。其中横锦水库灌区是全市最大灌区，始建于1958年，1964年建成，1984年完成按可能最大暴雨pmp江标准保坝施工任务。但溢洪道进口控制设施一直未安装，1.732亿立方米的设计正常库容只能蓄1.427亿立方米。限于当时条件，水库的建设标准低，质量不高，经过30多年运行，渠道渗漏严重，干渠水利用系数仅0.5左右，加之田间渠系不配套，普通采用大水漫灌、串灌，造成整个灌区上游淹、中游阻、下游旱的现象严重。实际灌溉面积也逐年减少，到1998年，设计12万亩的灌溉能力实际只能灌溉8万多亩。
东阳市的两个灌区设施配套建设项目被列入了国家农业综合开发水利骨干工程。横锦水库灌区建设的项目主要内容是投入3880多万元，进行69公里干渠拓宽和防渗衬砌，10公里干渠延伸建设，5条支渠改建和43公里防渗加固，4扇溢洪道口弧形闸门建设等。
项目实施后节水增效显著：可通过提高正常蓄水位，增加供水能力2392万立方米；干渠水利用系数提高到0.9，渠系水利用系数提高到0.65，节约灌溉用水2981万立方米；扩大灌溉4.59万亩，恢复灌溉面积3.2万亩，改善灌溉面积8.14万亩，节水灌溉面积7.5万亩，改善排涝面积10.5万亩，下游河道防洪能力提高到20年一遇。总之，通过项目实施，水库可以新增城镇供水能力5300万立方米。
精明的东阳人意识到，通过节水灌溉工程得到的多余的水不能让它白白注入东阳江流走，要设法为东阳创造效益。他们算了一笔帐：横锦灌区改造后，他们将继续实施境内一支流梓溪流域开发――该流域集雨面积为61平方公里，水资源总量6000万-7000万立方米，通过二级水电开发，再投资4500万元左右，穿8.2公里引水隧洞可引入横锦水库5000万立方米水。目前横锦水库已建成供水能力每秒10立方米的水厂，每年向东阳城供水约1040万立方米；年农业灌溉用水约5700万立方米。该水库在满足灌区农业灌溉及城市供水水量处，还有1.65亿立方米水可以利用。除了为全市未来的发展用水留有余地外，丰余的资源怎样让它发挥更好的效益？东阳人把目光投向了水权交易市场。如果将丰余的三分之一转让，另三分之二为未来发展的储备，这不仅不会影响全市的灌溉和城镇供水，还可以用转让金加快全市水利设施改造步伐，把节约用水提高到一个新水平。
你卖我买实现“双嬴”
2000年11月24日，是义乌和东阳两市水利史上一个值得纪念的日子，也是浙江乃至中国水利史上的一个值得记录的日子。义乌、东阳两个市经过双方水利部门代表的五轮磋商，两市五大班子分别就水利部门达成的一致意向进行投票表决，在双方均获全票通过的前提下在东阳举行了一个简朴而慎重的用水权转让协议签字仪式。
协议的主要内容为：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。二是转让用水权后水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费(包括水资源费)。三是从横锦水库至义乌引水管道工程由义乌市规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌承担。
义乌市在购买横锦水库用水权的同时，规模新建引供水工程，日供水能力为15万吨。其中引水管道从横锦水库到义乌城区新水厂约50公里，估算投资3.5亿元；新建自来水厂估算投资1.5亿元。目前，引供水项目正在抓紧规划设施和前期工作，打算今年开工建设。
东阳市关于梓溪流域开发引水入横锦水库项目的前期地质勘探已完成，正在进行可行性研究和初步设计，整个工程将于今年开工。
两个领导签署协议后均表示：此项交易是“双嬴”之举！
花钱的一方兴奋不已。义乌市委厉志海书记对记者说：“义乌市目前的水资源状况如不解决会成为全市率先实现现代化和建成50万人口以上商贸名城的瓶颈。通过购买水权解除这个瓶颈，也就为我市的可持续发展创造了条件，也使水资源得到了合理、有效的利用。如果通过政府行为的方式来解决，很可能还要拖上好几年，很可能是‘强扭的瓜不甜’。从表面上看我们花了2亿元，其实我们算过帐，这很合算：一是我们境内再也没有造一个5000万立方米以上的蓄水水库的条件；二是即使是有条件建水库，近期的供水、水质还是不能保证；三是现在我们花的钱相当于每立方米4元，如果自己建库再加2元也是不够的。”
得钱的一方也难抑愉悦。东阳市领导班子成员都清楚，转让给义乌的水是丰余的弃水。实施节水工程得到的丰余水相当于每立方米1元钱。实现资源共享、优势互补、共同发展，让义乌摆脱了水困，自己则可以充分利用水资源的价值，促进水利建设和经济的发展，岂不两全其美？
首笔水权交易意义深远
浙江省水利厅对该省首桩水权交易非常重视。厅长张金如亲自主持调研后认为：这件事的重要意义至少有四：一是实现“双嬴”对两市的经济发展都有利。二是有利于运用市场优化配置水资源。三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制。跨流域、跨区调水涉及问题较为复杂，上级行政机关组织和协调耗时耗力，往往难以达成一致；东阳和义乌两市自行达成一致意见的重要原因是双方从用水权转让市场角度出发，利用市场原则来运作。四是为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益的探索。
与此同时，浙江省水利厅从不同角度分析研究后提出了今后关于水权转让工作的几点思考：一是培育用水权转让市场要从政策法规上推动，要把过去成功的、具有导向性质的经验加以法律规范，并争取写入《浙江省水资源管理条例》。二是农业节水转向城市供水要积极发展，在政策上必须给予扶持。据初步调查估算，浙江省大中型水库灌区有渠系水利用系数在0.5左右，渠系节水改造每投入1-1.5元钱就能节约1立方米水。而新建水库每立方米水单位造价在5元左右。两者投入产出比较，农业节水项目优势较大。农业节水是传统粗放农业灌溉向现代集约农业灌溉转变的必然，是现代高效农业发展的必由之路。鉴于浙江省大部分水库建设时都有农民投入，建议凡灌区改造后节约的水源转向城市供水的，农业节水投入不能由农民单方面承担，以体现“谁受益，谁负担”的原则。有关政策应加紧跟上。三是水库功能调整和用水权转让要科学论证、规范审批。对于水库功能调整规划和水库功能调整规划，都要按权限按流域规划进行论证，审批后严格执行。四是用水权转让价格要进行必要的评估，为市场定价提供依据。五是用水权转让收益要继续用于发展水利。首先要用于水库区建设，上游源头治理，水库枢纽工程维护和灌区渠系的配套改造；其次要用于新建水包括节水灌溉工程建设；再次用于其他水利建设。六是水库水权转让需要灌区群众支持。七是对用水权转让的实践要深入总结，从水资源配置、水库功能调整、取水项目论证、城乡用水协调、水资源和工程水价评估、水权界定、水权转让收益用途、用水权转让审批管理等方面应制定规范性管理办法，并在实践中不断完善。
义乌、东阳的水权交易还引起了水利部的高度重视。今年1月份，水利部有关专家专门到义乌、东阳对两地水权转让进行调查研究。
有关专家撰文认为，“东阳-义乌两市水权转让实践”的出现决不是偶然的，而是有着深刻的经济社会发展背景和明确的理论指导的。水利部领导关于水权理论的宣传为“东阳-义乌”水权转让提供了理论指导，浙江省日益发育的社会主义市场经济环境为水权转让创造了条件。东阳市正是利用社会主义市场经济规律盘活水源与水利基础设施存量资本，通过开源节流和进行水权转让，得到水权补偿费、水费和电费等水利经济利益的补偿。义乌市在自身水资源匮乏的情况下，为了保障可持续发展而选择了受让水权的开源捷径。
有关专家指出，水利部领导在1999年提出了从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路，并且广泛开展关于水权理论的宣传教育活动，开始利用市场机制优化配置水资源的有益探索。《中华人民共和国水法》和《取水放可制度实施办法》(国务院[1993]第119号令)的修订工作取得阶段性进展，《中华人民共和国水法(修订草案)》(送审稿)(水政法[2000]227号)明确规定了水资源使用权可依法转让，关于征求对《取水许可制度实施办法》(修订草案)》意见的函(资淅管[2000]20号)对转让条件、提交资料、权利义务、适用范围以及补偿原则等进行了相应的规定(第三章，第二十六条至第三十二条)。试图借鉴国际成熟经验，总结国内成功经验，利用市场机制优化配置水资源，缓解我国水资源供需矛盾，逐步实现水资源可持续利用和经济社会可持续发展。水权理论的深化，为东阳-义乌两市水权有偿转让实践提供了思想理论指导。在这次调研中，东阳、义乌两市的领导都不约而同地向他们谈到汪恕诚部长关于水权水价水市场的理论在沟通供需双方思想方面起到了关键作用。
有关专家指出，根据《2000年浙江省统计年鉴》，至1999年底，全省人口已达4467万人，国内生产总值达5365亿元，人均国内生产总值已超1.2万元，经济保持良好的增长势头。浙江省第十次党代会提出要在2020年在全国率先基本实现现代化，对水利工作提出了更高的要求，浙江省水利厅于2000年7月编制了《浙江省水利发展“十五”计划和到2015年规划》。按照《浙江省水利现代化建设纲要》所提出的战略目标，至2020年在全省建立起高标准的水利防灾减灾体系，高水平的水资源网络、高效率的水利管理运营机制、高质量的水生态环境素质的水利人才队伍，实现水利现代，适应全省基本实现现代化的需要。《关于实施“五自”水库工程加快发展水利供水事业的通知》(浙江[1996]13号，在全省推选自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理的“五自”办法建设水库。近年来，浙江水利贷款比重上升，估计约占水利总投资15%-20%左右，包括防洪等公益性项目。全省股份合作制办水利方兴未艾，供水基本上都是股份形式。这些在水利建设和管理方面引进市场机制的尝试，都为这次两市水权转让提供了市场经济的基础。
有关专家还认为，“东阳-义乌”水权转让是水权理论在实践中的重大突破，应当认真总结与借鉴。他们归纳了以下几启示和反思：
启示之一：水权理论和加强对于水权转让实践探索的深入至关重要
水权理论的研讨与传播在“东阳-义乌”水权转让实践过程中起到了理念指导的重要作用。参与谈判的水电局代表正是从部领导关于水权理论的重要讲话和有关报刊关于水权的介绍中获得理论依据的。如今，已经有一些介绍国外水权理论与实践的著作相继出版，对于我们借鉴国际成功经验具有现实意义。
启示之二：水权转让是经济社会发展到一定阶段的产物
标价2亿元人民币的5000万立方米水权转让，在我国经济社会较为发达的浙江金华地区的两上县级市之间完成，这决非偶然。一方面是东阳市经济社会达到了发展节水型农业、节水型工业和节水型社会的水平，才有可能从本市区域节余出这5000万立方米的水权。另一方面如果义乌市没有近年来的经济社会快速发展，那么也有可能回避受让水权这一方案。
启示之三：水权转让不仅优化配置了水资源，而且随着水权有偿转让，东阳市水利基础设施也将开始为义乌市服务
通过水权有偿转让，把东阳市横锦水库的5000万立方米节余水量提供给义乌市，东阳市横锦水库水利枢纽基础设施就开始为义乌市服务了；同时，义乌市的2亿元水利建设资金划归东阳市所有，可用于东阳市水利建设特别是后续战略水源的开发。
启示之四：随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让可能成为今后一定时期内的水权转让焦点
据初步调查估算，浙江大中型水库灌区，原有渠系水利用系数在0.5左右，渠系节水改造投入1-1.5元钱就能节约1立方米水。新建水库一般每立方米水单位造价在5元左右。二者比较效益显著，农业灌溉水权转让的潜在优势比较突出。由于水资源分布与分配的不平衡，根据经济社会发展的需要应进行动态调节，因此水权市场在灌溉水权、异地水权、跨流域水权的转让等方面将发挥应的作用。
启示之五：水权市场亟待规范，相关政策法规亟待出台
水利部、财政部、国家计委发布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》(水政[1995]457号)和浙江省政府《关于城市和工业从现有水库有关问题的通知》(浙政发[1993]240号)的规定，现有水库将农业灌溉用水节余部分转为其他用水的，按新建等量替代工程设施的总投资额收取水源补偿费，用于水库水源工程建设。随着水权市场的不断发育，需要更加完善的政策法规体系来规范。
启示之六：水权转让促成市场主体微观效益与区域经济宏观效益双丰收
通过水权转让，东阳市无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得2亿元资金用于水利建设，获得每年约500万元的供水收入，获得每年新增发电量的售电收入，而节余这5000万立方米水权的成本则只有3880元(横锦水库和灌区项目改造的投资)。义乌市按照浙江省新建水库一般每立方米水单位造价5元计算，5000万立方米取水权的获得需要2.5亿元，节省了建设资金；新建水库水价也远不只0.1元/立方米，而且新建水库难以在2003年达到5000万立方米的城市供水规模。显然，水权转让对于东阳市和义乌市的水利基础设施改善及其相关产业发展具有积极的促进作用，对于浙江省若其他地区或流域的水权转让也起到了一定的示范作用。
反思之一：水权转让合同条件与经济社会发展水平息息相关，水库功能改变后应处理好供水与防洪的关系，充分发挥水权转让利益主体的作用，上级政府应积极引导和及时规范水权市场。
发达国家的水权转让合同文本相当缜密，厚厚的一本基本包括了签约后一切可以遇到的情况。而东阳、义乌两市的合同文本只有两页，其余内容都包括在“本合同未尽事宜，双方协商解决”一句里了，有待在今后共同发展的进程中逐步解决。我们应当认真总结“东深供水”、“东义供水(东阳市――义乌市)”等国内的合同条件和认真研究国外发达国家的水权转让合同条件，尽可能全面、细致地规范国内水权转让合同条件。
农业灌溉水权转让给城市供水水权，势必影响到水库的运行方式，需要正确处理供水与防洪之间的关系。东阳市、义乌市作为水权转让经济利益主体，在整个转让过程中发挥了市场主体的作用，浙江省及时总结了这一水权转让实践经验。
反思之二：水权理论尚待在我国水权转让实践中运用与发展，水权、水价、水市场在水资源优化配置过程中将发挥其应有的作用
容量水价、丰枯水量分配等问题在这次转让协议中并没有得到体现，尚需要协议双方在进一步合作过程中加以解决。水权转让应纳入国务院《取水许可制度实施办法》的管理范畴，办理取水权转让申请、取水许可证变更等手续，5000万立方米水权应是取水许可证面额，是允许的最大取水量。
经过这次对义乌、东阳水权交易的调研，有关专家深深地感到，理论一旦被群众所掌握就会变成现实的生产力，促进理论的进一步完善和发展，促进相关政策法规的完善和发展，推动整个水利改革与发展伟大实践的不断深入。经过“实践――认识――再实践”的不断探索，我国将会逐步实现资源水利的现代化发展宏伟目标。
作者：郑忠成 毛湘宏
刊于：2001年3月13日《光明日报》
