目前我国面临着严峻的缺水形势，全国有300多个城市缺水，日缺水量1600万方，农业年缺水量达300亿立方米。优化水资源配置，提高用水效率，实现水资源可持续利用，保障国民经济持续、健康、快速发展，这是水管理体制改革的目标。综合利用行政手段、经济手段、工程手段和科技手段优化配置水资源，这是水管理体制改革的实现途径。在从计划经济到市场经济转变过程中，经济手段将在水资源优化配置中发挥越来越重要的作用，水利的市场化改革也将成为水管理体制改革的一个重要方向。在浙江省发生的东阳――义乌水权转让事件能够带给我们许多启示。
中国首例水权交易
浙江省中部盆地有两座毗邻的新兴城市，一座是有“建筑之乡”美誉的东阳，它的建筑业驰名海内外，另一座是以“中国小商品城”闻名全国的义乌，这里是全国最大的小商品集散地。一条江流经这两座城市，在上游东阳市境内叫东阳江，在下游义乌市境内叫义乌江。东阳江上有一座横锦水库，是东阳人的主要水源。去年11月24日，东阳和义乌签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议，义乌以2亿元的价钱买走了水库2.8亿立方米库容中每年5000万立方米水的永久使用权。据专家称，这种两个城市做水资源使用权买卖的事情，在我国还是头一回。
目前义乌人均水资源只有1103立方米，不到全国平均水平的一半。由于地形、污染等原因，尽管境内小型以上上水库上百座，但总蓄水量仅1.5亿立方米，远不能满足城市发展需要。
“水源不足已经成了我们发展的首要瓶颈”，义乌市水利局张其明局长说：“当义乌发展到50万人口时，城市年用水量约8800万—9800万立方米，而目前最大供水能力只有3600万立方米，缺口5200万-6200万立方米。去年义乌自来水用量2500万立方米，即使是最乐观的估计，现有供水能力顶多支撑到2003年”。
协议签订后，义乌市委书记厉志海对记者表示：通过购买水权解除了城市发展的瓶颈，如果通过政府行为的方式来解决，很可能还要拖上好几年，很可能是‘强扭的瓜不甜’从表面上看我们花了2亿元，其实我们算过帐，这很合算，这是因为：一、我们境内再也没有造一个5000万立方米以上蓄水水库的条件了；二、即便有条件建水库，近期的供水、水质不是不能保证；三、现在我们花的钱相当于每立方米4元，如果自己建库再加2亿元也是不够的。”
东阳――义乌水权交易的含义
东阳――义乌水权交易作为一次基层自发的改革实践，具有多重重要的政策含义：
――打破了行政手段垄断水权再分配的传统。
长期以来，我国的水权再分配由国家行政垄断，主要表现为“指令用水，行政划拨”。在流域管理中，流域各地区用水通常是由上级行政分配，干旱季节用水或水事纠纷也主要由行政手段协调。在跨区域或跨流域调水中，调水工程一般由中央或上级行政部门主导实施，对区域之间的水资源实行行政划拨，调水工程由国家包办或带有很高的投资补贴。在市场经济条件下，无论是流域内上下游水事管理，还是跨流域调水，运用行政手段难度越来越大，直辖市利益冲突的有效性越来越差。在东阳――义乌水权交易中，义乌没有通过行政手段解决调水问题，而是选择了直接向东阳买水，运用市场机制购买获得用水权，这不同于以往所有的跨区域调水，突破了行政手段进行水权再分配的传统。
――标志着我国水权市场的正式诞生。
水资源的所有权属于国家，因此水权的初始分配必须通过政府机构，但是水权的再分配并不必然通过行政手段，如果通过市场进行，就会形成水权交易市场，简称水权市场。在自来水市场中，目前很多城市实行了两种水价、不同行业区别定价等多种定价方法，虽然水价还没有完全实现市场定价，但市场机制已经大量引入。纯净水和矿泉水市场，则完全实现了市场化。但水资源使用权的流转却完全通过行政划拨，水权市场还是一片空白。东阳――义乌水权交易打破了水权市场的空白，率先以平等、自愿的协商方式达成交易，形成了一个跨城市的水权流转市场。这是一个重大突破，实际上是标志我国水权市场的诞生。
――证明市场机制是水资源配置的有效手段。
东阳和义乌运用市场机制转让水权，双方的收益都得到了增加。东阳通过节水工程和新的开源工程得到的丰余水，其每方水的成本尚不足1元钱，而转让给义乌后却得到每方水4元钱的收益，净收益超过1.5个亿，如果再加上每年500万的水费收入中的利润和发电收益，其收益远远不止2个亿，东阳不但将丰富的水资源转化为经济效益，而且盘活了水利资产。义乌购买1方水权虽然付出4元的代价，但如果自己建库至少要花6元，这笔交易使义乌至少节省投资1亿元，以最节约的投资方式解决了城市新增水源问题。这就是经济学上所说的“自愿的交易能使双方的处境都变得更好”，即所谓各种报道中频频使用的“双赢”。东阳和义乌通过市场交易，将促使双方都更有激励节约用水和保护水资源，市场起到了优化资源配置的作用。如果双方通过行政手段解决问题。势必会增加两市矛盾，甚至可能发展成为水事纠纷，市场机制实质上还起到协调地方利益冲突的作用。
对水利市场化改革四个启示
透过东阳――义乌水权交易，来思考我国的水利市场化改革，我们能够得出哪些启示呢？
启示一：明晰产权是方向，从取水许可制度逐步转向水权制度。
市场机制发挥作用的前提是产权明确，如果权利主体不明确，水权交易就无从谈起，市场机制就难以发挥有效作用，水资源匮乏和水资源浪费现象就会依然同时并存。目前的“产权模糊”是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已成为水利市场化改革的迫切任务。
明晰水权，实际上就是完善用水权的初始分配制度，确立明确的用水权为一体，这并不是简单分配流域用水量就可以实现的，而是要求水管理体制作大的转变，就是从现有的取水许可制度逐步向水权制度转变。
现有的取水许可管理以行政协调手段为主，水行政主管部门是主角，水资源的分配、调度、取水许可证的论证，都由水管部门负责；取水许可制度下，水资源的分配和高度原则模糊，用户用水不确定性大。水权制度则以用水者之间的平等、协商为主，行政手段为辅，各种用水组织是主角，水管部门多以仲裁者或技术管理的角度参与水管理。在水权制度下，水量调度按照水权的优先级别进行，干旱情况下由磋商组织协商解决，用水户和投资者对于供水有明确的预期。
从取水许可管理逐步转向水权管理的转变，实际上就是流域管理体制的转变。现行的流域管理体制过于倚重行政命令，指令配水，水权主体模糊，不重视地方利益，缺水利益补偿，不是事前制度化地防范冲突，而是事后应急式地协调矛盾。这使得几乎所有的流域上下游关系都缺少合作，而主要表现为冲突。流域上下游利益相关者的广泛参与，依据水权制度原则民主协商流域用水，达成尽可能详细的用水协议，变矛盾的事后解决为事前防范。流域管理者则从直接控制逐步转向标准制定者、仲裁者和信息发布者。这是协调日益尖锐的流域上下游利益冲突的治本策略。
目前，在我国水行政主管部门的努力下，取水许可制度已经开始向水权制度转变。例如，黄河、黑河以及漳河上游的干流分水方案，淮河的水质断面控制，河套灌区的用水者协会与灌区的用水关系转变等都已在现有取水许可管理的基础上初具水权管理的基本特征。
随着取不许可制度向水权制度的转变，水权将逐步明晰，水权权利主体可以包括政府、企业、农民灌溉协会、用水组织、用水大户甚至个人。明晰水权的同时，必然也会要求明晰水利设施产权。水权和水利设施产权的明晰，必将大大推动社会资金和外资投资兴办水利。
启示二：允许用水权流转激活水权市场，政府来规范市场。
3月12日，水利部副部长敬正书在中日水资源研讨会开幕式上表示，中国政府正在积极筹划改变水的使用权由国家垄断的状况，以股份制等形式拥有并买卖用水权将成为可能。这实际上是政府部门公开允诺用水权可以流转，预示中国将逐步开放水权市场。
水权市场之所以存在，根本上是由于水资源分布和利用的不平衡性，同时存在水需求和潜在的水供给。水权市场的交易可以包括水权转让、水权租赁、水权抵押等多种形式。在东阳――义乌水权交易中，水权市场的主体是两个地方政府。在转型期，行政手段配置水资源、水权主体模糊、民间用水组织不以育的条件下，政府由于既是水公共事务的提供者，又是水权权属的管理者，所以是最有效的水权代表，政府作为市场主体容易达成可行的水权交易。可以预期，在今后一段时期内发生的跨流域水权转让、异地水权转让和灌溉水权转让中，市场主体将主要还是政府，但参与市场的形式可能是多种多样的。
但是从长远来看，随着市场经济的发展和水权制度的实施，水权市场的主体将从政府逐渐让位于企业、用水组织和个人。水权交易的实现形式也将在实践中不断探索和创新。
水权市场不是一个完全的市场，有多种原因限制了水市场行为的发生，比如要保障生态环境、粮食安全、受时空等条件的限制等，因此水权市场是一个“准市场”。水权交易需要具备很多条件，不是纯粹的市场行为，水权市场必须由政府加以规范。比如，水权的转让要符合流域规划和区域规划，按流域规划进行论证、审批；水权转让价格要进行必要的评估；水权转让应当论证对周边地区、其他用水户环境等方面的影响等等。政府水管部门应及时研究制定管理办法，在实践中不断完善政策法规，确保水权交易规范、有序进行。
――打破供水行业国有垄断，开放市场，提倡多种所有制经营。
水资源经过初始分配和再分配，通过工程措施成为水产品，供给社会生活的各种用途，其中最重要的水产品是城市用水，由供水行业生产并提供。长期以来，供水行业同电力、铁路、民航、通信、邮政等行业，由政府及国有部门建设投资，并直接负责运营管理维护。
供水行业是我国目前市场化程度最低、改革最为滞后的垄断行业之一。一方面，供水行业已经变成最有利可图的产业之一，据2000年国家统计局提供的一项报告显示，外资在中国最有利可图的产业是自来水厂，其利润和成本的比率为24.48%，在外资投资项目中利润率最高，已经诱惑国际几大著名水务集团密切关注中国供水市场；但另一方面，国内的供水企业却普遍在政企不分、负债经营、资金短缺、供水量不足、供水标准偏低、净水工艺落后、管网露损严重、企业冗员多、管理水平差等问题。目前在大多数城市，水价普遍低，造成浪费水现象大量存在，而地方财政长期补贴水价，不但资金使用没有效率，也助长了用水浪费行为。
随着市场经济的发展，供水行业的改革已经提到议事日程。供水行业改革核心是政企分开，打破国有垄断，积极引入竞争，提倡多种所有制经营。首先是政府不再包办水厂，而是开放市场，吸引私营公司进入，供水企业实行股份制经营，产权来源多元化。其次呆以借鉴国外先进经验，大力发展特许经营，允许私营公司进入，政府掌握企业所有权。第三是提高水价，使水价真正反映生产成本、环境成本和资源稀缺成本，增强用户的节水动机，政府由对水或企业的补贴转向对低收入用水户补贴。第四是政府转变职能，从经营者转向监督者，通过制定法规和标准，对供水企业服务实行监督。第五是对外资更大程度地开放市场，鼓励外资和内资竞争。
――跨流域调水要引入市场机制
传统的国家包办跨流域调水工程的做法，造成缺水地区的要水指标往往定得很高，使工程过水能力设计规模过大。造成沉重的国家财政负担和水资源的浪费。
在市场经济条件下，传统的跨流域调水方式要改革，其中一个重要的方向就是引入市场机制。近日，水利部汪汪恕诚部长在接受媒体采访时，以跨流域调水如何引入市场机制提出一整套设想。他以“南水北调之道”为主题谈道：今天搞南水北调要以市场经济原则进行运作。我们设计了一个股份制运作的模式。以中线为例，搞个股份公司，中央占60%股权，地方占40%；代表国家拥有股权的不光是长江委(长江水利委员会)，把黄委(黄河水利委员会)、淮委(淮河水利委员会)都吸引进来，长江委相对控股。中线那一块，有十几个城市需要水，那么就请这些城市的市长们，算好自己未来的水需求帐，然后就根据这个需水量来确定这个城市的南水北调中间的份额。要的水越多，股权就越大，相应地资本金就要掏得多。股份公司成立后，将来每年投资多少，建设多大规模，整个程序包括融资、项目融资，都应该是企业行为。
水利部的这套方案是一个新的游戏规则，相对于传统思路有重大突破，这将使南水北调沿线建立一个水权市场，这个市场由中央政府宏观调控，沿线地方政府参与，企业具体运作。这个水权市场的建立，也必然要求沿线城市加快供水改革，建立市场化的水价形成机制。这套方案将是一次运用市场机制优化配置水资源的重大实践，可以预期方案的实施，将会大大提高南水北调工程的效益，并将因此使我国的水管理体制改革取得一个大的突破。
记者：王亚华
刊于：2001年5月28日《暸望新闻周刊》
