浙江作为我国陆域面积最小的省份之一，拥有全国“百强县”近1/3的席位。这与“省管县”财政体制有着密不可分的关系，甚至可称其为浙江的一个“秘密武器”。
当“强县”的财政政策成为各地的一致追求，对县级政权更大层面的“扩权”呼吁必然随之出现。浙江县域经济的快速发展，更为这种改革畅想提供了某种支撑。
11月14日，浙江省委办公厅、省政府办公厅的一纸文件，让有关县域治理的话题再成焦点。这份文件指出，省委、省政府已确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。
改革开放以来，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策措施，开展经济强县扩权改革。研究人士认为，浙江的“百强县”数量之所以能连续几年保持全国第一，跟上述改革和上世纪90年代初承袭下来的“省管县”财政体制有着密不可分的关系。
这次作为县级市的义乌市再次被列为扩权改革试点，又将开启怎样的县域治理新局面呢？
义乌试点
“央行杭州中支和省外管局正在为义乌扩权改革征求意见、汇总材料。”中国人民银行杭州中心支行办公室主任应兆祥告诉记者，在省里文件下发的次日，支行领导就批示要求相关处室投入工作。
应兆祥说，央行杭州中心支行和国家外管局浙江省分局已根据有关法律法规，初步梳理出20多项有望下放给义乌市的外汇管理权限，“这些权限原先都是属于地市一级外汇管理部门的”。
支持和帮助义乌市设立海关、出入境检验检疫、外汇管理等相关分支机构，并协调赋予这些分支机构设区市或相当于设区市的职能——按照浙江省下发的《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》规定，义乌市政府在某些方面将获得与其上级政府金华市政府“相当”的权力。
这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面：
一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。
二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”。义乌市的党政主要领导也可采取适当方式予以“高配”。
这份文件明确指出，试点将以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，调整和规范省、市、县三级政府的事权关系，进一步深化县级行政管理体制改革，促进县域经济社会加快发展。
“秘密武器”
义乌市的扩权改革之所以引发关注，原因之一是浙江省在“省管县”方面已经有了比较成功的实践。
“浙江县域经济现象与‘省管县’财政体制有着密不可分的关系，甚至可称其为浙江的一个‘秘密武器’。”农业问题专家、浙江省农办副主任顾益康如是认为。
20多年来，浙江的县域经济和财政实力创下了不少奇迹。它作为我国陆域面积最小的省份之一，却拥有着全国“百强县”近1/3的席位。推动县域经济发展，尤其是推动了县域经济向内寻求动力——促成了内源型的民营经济滋长和繁荣的重要制度框架，便是“省管县”财政体制。
“省管县”的本意，就是在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县，县财政和市本级财政一样直接同省财政挂钩。“省管县”曾是新中国成立后一直实行的财政制度，但在1994年实行分税制后，各地纷纷确定了省管市、市管县的财政模式，浙江独把“省管县”延续了下来。
当时的决策者还制定了多项鼓励县域经济发展的配套政策，如“两保两挂”政策，即确保中央两税完成和收支平衡、实行省补助和奖励与地方收入挂钩，而且省与市县实行增量“二八”分成，增收“大头”留归地方，极大地刺激了地方发展。1994年，浙江省还有17个贫困县及欠发达县，当年赤字1.2亿元，1995年17个县全部实现收支平衡，到2001年底已有14个进入了财政“亿元县”行列。
义乌市近20年来的财政收入年均增长比例达到25%以上，2005年完成财政总收入35亿元，超出金华市本级财政总收入约5亿元。金华市财政局一位副局长对记者坦言，如果是省管市、市管县体制，市里肯定会截留县里的部分收入。
改革畅想
“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。尽管中共中央关于制定“十一五”规划的建议中的这一表述所指仅是财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期县域治理话题的强烈兴趣。
近年来，山东、福建、湖北、广东等多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以“省管县”财政体制为主要内容的“强县扩权”措施。2004年5月，河南省出台的《扩大部分县(市)管理权限的意见》，甚至已提出赋予部分县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，让它们和省辖市“平起平坐”。
当“强县”的财政政策成为各地的一致追求，对县级政权更大层面的“扩权”呼吁必然随之出现。浙江县域经济的快速发展，更为这种改革畅想提供了某种支撑。
这种改革畅想便是，发展县域经济、统筹解决“三农”问题，应适时推进行政体制改革，减少政府层级，从目前的“省—市—县”三级改为“省—县”两级架构。有专家进一步提出了“市管城镇、县管乡村”的改革路径，认为其应与“镇管小城镇、乡管农村”的乡镇体制改革一道，成为省以下行政体制改革的两个目标。
浙江省经贸委副主任周日星认为，从浙江“省管县”财政体制的成功，可以对比出“市管县”的不足：一是市、县争利不可避免，在财税分成、基建投资、新项目等方面常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，县的自主权受限过多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。
有关人士提出，“省管县”还是“市管县”，实质上是一个地方政府辖区的最优规模确定问题，公共产品提供的规模经济效应、政府管理效率应成为政府体制结构优化设计的主要参考因素。
淡化、精简中间管理环节是一种趋势。然而，是否需要推行“省县制”，还将涉及论证、立法等程序，并非简单的畅想所能概括。但无论如何，义乌扩权改革试点，已经为这种畅想提供了一个新的“脚本”。
记者：胡作华傅丕毅
刊于2006年12月8日《人民日报》
