浙江省义乌市是国务院批准的综合改革试验区，也是国务院确定的农村宅基地制度改革试点市。按照国务院批复的试点方案，义乌市将通过实施农村宅基地制度改革，逐步建立“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出、权利权能完整”的宅基地制度，为浙江省乃至全国推进农村宅基地管理制度改革积累经验、提供示范。
试点以来，义乌农村宅基地制度改革进展如何？新制度有何特点？国庆节前夕及10月下旬，中国经济时报记者先后两次赴义乌市进行了调查走访。
在城镇推行城乡新社区集聚建设
“义乌是国务院批准的综合改革试验区，也是国务院确定的农村宅基地制度改革试点市。按照国务院批复的试点方案，结合义乌自身特点，我们因地制宜探索推行了分区域保障农民住房的模式。”9月30日，在接受中国经济时报记者采访时，义乌市委书记李一飞如是表示。
所谓分区域保障农民住房的模式，用李一飞的话说，就是在城镇规划红线范围内，推行城乡新社区集聚建设，允许农民以合法宅基地置换国有出让土地高层公寓和产业用房，高层公寓保障“户有所居”，产业用房增加农民财产性收入，推动农村向社区转变、农民向市民转变。而在城镇规划红线范围外的农村，则开展控制宅基地总量为前提的“空心村”改造，鼓励建设突出地域特征、时代特色、乡土风情、文化传承的美丽乡村。在自然条件较差的山区村，则实施“异地奔小康”工程，引导地处边缘山区、自然承载能力较差的农村农民下山脱贫，用产权置换或货币置换方式，集中安置到建制镇规划红线范围内。
据李一飞介绍，城乡新社区集聚建设政策的核心内容是在满足农民基本居住需求前提下，允许农民以合法宅基地置换高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房、商务楼宇或者货币补偿，实行多村集中联建，推动农村向社区转变、农民向市民转变。
以本报记者走访的佛堂镇湖滨村为例。湖滨村委书记何智明告诉记者，湖滨村是个农业村，全村现有133户309人，随着义乌经济社会发展，湖滨村已列入义乌城镇规划红线范围内，需要整体搬迁异地安置。目前，90%以上的村民已经签订了异地安置协议，符合义乌市城乡集聚建设领导小组办公室确定的80%以上村民同意的要求，明年6月份签订了异地安置协议的村民即可搬进离义乌城区更近、交通条件更加便利、小区环境更好的佛堂蟠龙花园新社区，过上跟城里人一样的生活。
何智明说，按照义乌市城乡新社区集聚建设管理办法，湖滨村村民可以选择人均35平方米为基数，按1∶5的比例即175平方米建筑面积来确定置换权益面积，其中105平方米为住宅房，70平方米为标准厂房或仓储物流等产业用房。此外，还可以选择货币补偿。
以何智明家为例。他们夫妇加上两个孩子，共有4人，再算上他母亲，就是5口人。按人均105平方米的住宅房和70平方米的产业用房计算，他家可置换525平方米的住宅房和350平方米的产业用房。
“除此之外，由于我女儿已经年满20周岁，还可以增计1人，实际上，我家可以得到630平方米的住宅房和420平方米的产业用房。”何智明对记者补充说。
另据陪同记者采访的义乌市城乡集聚建设领导小组办公室主任王彧介绍，对于人口较少、原宅基地面积较大的家庭，村民还可以选择以合法宅基地(每户最高不超过140平方米)为基数，按1∶5的比例，来置换新的住宅房和产业用房。
仍以湖滨村为例。该村有一位老人，老房子较多，老伴已过世，3个女儿也已出嫁。根据上述政策，他最多能以140平方米的合法宅基地为基数，得到700平方米的置换权益面积，其中住宅房420平方米，产业用房280平方米。对于原先没有宅基地的农民，其宅基地权益政府也给予充分保障，以人均35平方米为基数，给予105平方米的住宅房和70平方米的产业用房。
对于在城镇推行城乡新社区集聚建设，李一飞评价说，首先是四个转变：一是土地利用由粗放型向节约、集约利用转变。义乌早期“四层半”改造模式用地面积达到145平方米/人，2006年调整为高低结合模式用地面积为123平方米/人，现在新社区集聚建设模式人均用地面积只为70平方米/人。从数值上可以看出大大节约出农村建房用地面积。二是由单个村分散安置向多村集中安置转变。在主城区范围内集聚159个村、镇范围内集聚122个村，规划安置到55个集聚区。三是由多层为主向高层置换转变。在主城区和镇规划区内，全部实行城乡新社区集聚建设，不再实行垂直房安置。四是由纯住宅安置向多种形式组合安置转变。采用高层公寓加产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等多种方式安置。突破了原来农房改造路径，打破“四层半”老观念的框框。
其次是有五大亮点：一是政府主导建设。设立城乡新社区投资建设集团有限公司，承担城乡新社区建设项目融资、工程管理、开发建设等工作。二是灵活多样置换。集聚建设对象根据自身情况，可以以合法住宅建筑占地面积为基数，按1∶5确定置换权益面积，其中3/5为高层公寓面积，2/5为产业用房面积；也可选择按每人175平方米建筑面积确定置换权益面积。在选择高层公寓的同时，剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。高层公寓、产业用房、商业用房、商务楼宇之间可以按一定的比例置换。三是国有出让土地。参加城乡新社区集聚建设的对象按规定置换取得的高层公寓、产业用房、商业用房和商务楼宇，可以办理不动产权证。其房屋具有完全产权，土地性质为国有出让，可以直接入市交易。四是品牌企业代建。积极引进具有综合甲级资质、信誉好、责任心强、经验丰富的品牌房地产开发企业或知名代建公司参与城乡新社区建设项目代建。五是惠民力度更大。规划选址：市委、市政府把地理位置好、交通便利的地块规划为集聚小区。财政补助：集聚建设项目的设计费、代建费全部由市财政承担，人均30平方米高层公寓面积按优惠价置换，以及拆除旧房的奖励资金、农户过渡补助费、物业费补助、各项规费减免等。权益保障：参加集聚建设的农户可享受城镇居民养老、医疗、就业、就学等同等权利，并继续享有原村级集体经济组织除宅基地以外的其他权益。
最后是两个创新：一是农民的置换权益面积可上市交易。出台了《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法(试行)》，交易平台设置在市产权交易所，农民可以将相关交易信息发布在交易平台上。目前，有102户、134宗、合计19712平方米的置换权益面积在产权交易所挂牌交易，目前已达成交易69宗，其中高层公寓67宗，产业用房2宗。二是推进“以人为核心的全面城市化”。高层公寓解决百姓的居住问题，产业用房解决财产性收入，同时出台《义乌市城乡新社区集聚建设居民职工基本养老保险若干意见》，规定参加集聚对象享受城镇职工基本养老保险、基本医疗保险等，解决百姓后顾之忧。另外，项目开发一定数量的商品房出售，吸引城市居民购买居住，使市民和农民生活交融，加速农民的生活习性市民化进程。
据义乌市国土资源部门提供的数据，截至2015年6月，该市共有在建高层公寓集聚项目7个，分别是稠江“香溪印象”、佛堂“蟠龙花园”、城西“香溪裕园”、廿三里“金麟花园”、苏溪“十和里”、北苑“和聚沁园”、上溪“和苑”等，总建筑面积228万平方米，总投资87亿元，其中住宅面积151.8万平方米，共计11885套。在建配套产业用房5个，总建筑面积71万平方米，其中厂房35.7万平方米，商业综合体35.3万平方米，总投资20亿元。
案例：佛堂“新社区·蟠龙花园”
该项目位于义乌市佛堂镇，古镇风貌保护区的东北侧。地块北至规划中的蟠龙路，西至规划二号路，东至规划四号路，南至规划三号路。交通便利，地理位置优越。
住宅整体以中式建筑意向作为建筑风格的出发点。通过墙面的涂料分割和面砖拼贴组合，金属型材压顶、百叶和深浅涂料的搭配，以及青砖基座的设计，使得建筑整体呈现出典雅、内敛、现代又不失中式韵味的形象效果。
项目共安排16幢高层住宅楼和配套商业服务用房，总用地面积为88455.5平方米，地上总建筑面积为287294平方米，地下建筑面积64945.5平方米。
在城镇规划区范围外的农村实施“空心村”改造
据了解，义乌市从2006年开始在部分农村着手探索实施“空心村”改造，随着工作的推进，政策也逐步调整。2010年，义乌出台了《关于开展农村“空心村”改造的实施意见》，旨在以拆除村内连片危旧房为抓手，畅通村内道路，消除安全隐患，改善村居环境。2013年，结合《义乌市城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》的精神，又出台了《义乌市农村“空心村”改造实施办法(试行)》，规定“空心村”改造必须实行“零增地”，并对“空心村”改造中安置基数重新进行了明确。
按照《义乌市农村“空心村”改造实施办法(试行)》，城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。
据义乌市国土资源局局长虞秀军介绍，“空心村”改造以“因地制宜、集约用地、群众自愿”为原则，拆除村内危旧房，盘活闲置宅基地，畅通村内道路，消除安全隐患，改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，原则上不得实施全拆全建。在符合城乡总体规划的前提下，规划由所在镇街负责审批。
他告诉本报记者，安置方式主要有四种：一是有条件建新房的村，实施就地安置；二是对没条件安置村的住房困难户、D级危房户，可以到本镇街集聚区实施异地安置；三是对质量较好的合法房屋，由村集体收回进行统一调剂安置；四是对拆除合法危旧房且自愿放弃安置的农户，可给予一定的货币安置。
在资金补助方面，虞秀军表示，根据义政办发〔2015〕4号《关于解决城镇规划区范围外农村住房特困户等群体住房问题的实施意见》，拆除合法危旧房且自愿放弃宅基地安置的农户，可按建筑占地面积予以1000元/平方米的资金补助。对累计拆除合法危旧房占地面积600平方米以上的村级组织，可按拆除合法危旧房占地面积予以200元/平方米的资金补助，补助资金用于村内公共设施建设。
“目前，义乌全市城镇规划区外共有291个行政村。近年来，有49个村已开展‘空心村’改造，其中有33个村已部分安排了用地指标，16个村未安排用地指标；累计拆除旧房1737户、建筑占地面积113151平方米，建新房1201户，建筑占地面积123553平方米。其中2010年之后，累计7个镇街31个村拆除危旧房面积5.6万平方米，其中放弃安置3.3万平方米，发放未安置证明2.3万平方米，补助资金4316.8万元。”虞秀军说。
典型案例：赤岸湾塘村
湾塘村共有农户196户、401人。2012年左右开始启动“空心村”改造工作，2012年、2013年湾塘村共计拆除危旧房80余宗、7720平方米。2013年1月，湾塘“空心村”改造实施细则经赤岸镇人民政府批复同意实施；2013年7月完成第一批37户农户的分户报批工作，截至目前24户已结顶，其余农户都正在施工当中。现准备启动第二批分户报批工作，目前已有31户农户报名，国土所、镇工作片正在资料收集、资格审核中。
在山区村实施异地奔小康工程
对于在自然条件较差的山区村，义乌市的做法是根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。
“异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。”据虞秀军介绍，一是集中安置：在山区村比较集中的镇街单独选址，规划“异地奔小康”安居社区。村级集体组织成员的审批面积，以每户100平方米建筑面积为基数按户内可审批人数人均增计40平方米。非村级组织成员原有旧房建筑占地面积大于(或等于)24平方米，可置换一套不超过140平方米的套房；占地面积小于24平方米予以经济补偿。二是货币补偿安置：村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的(需提供房地产证明)，可放弃水平套房安置。拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿。按实有在册人口，可享受每人6万元的货币补偿安置补助，整体搬迁村可享受每人8万元的货币补偿政策，立户子女须与父母同一批次申请补助。拆除旧房残值补偿，对砖木、砖混、砖混框架(铝合金门窗结构)结构的房子，按建筑面积分别给予每平方米30-40元、60-80元、90-120元的补偿，违法建筑不予补偿。三是就近行政村安置：主要采取整村拆建。本集体经济组织成员土地补偿：1-3人的小户安排108平方米以内，其中，子女单独立户的父母一人安排36平方米以内，二人安排54平方米以内；符合立户条件且未婚的子女安排90平方米以内，已婚的子女安排108平方米以内；4-5人的中户安排126平方米以内；6人以上的大户不超过140平方米。
来自义乌市国土资源部门提供的数据显示，目前，该市共有5个异地奔小康工程在建项目，两个项目计划年底前后交付使用；其余3个项目处于土石方、基础施工阶段。总建筑面积85.97万平方米，总投资24.36亿元，可安置下山脱贫对象1.1万人。
典型案例：上溪镇异地奔小康项目(“西苑”小区)
上溪镇异地奔小康项目一期位于上溪镇塘西村南侧，用地面积47.2亩，2013年7月动工建设，用于安置上溪镇马岭、上山、楼角、石鼓后、里美山、五坪山、冷坞坪7个行政村的群众异地奔小康，目前已经全面结顶，已于2015年10月交付使用。
上溪镇异地奔小康项目一期项目由8幢18层高层公寓组成，规划建筑面积11.7万平方米，其中地上9.7万平方米，地下3万平方米，共738套水平房，总投资2.7亿元。目前已审批农户305户、1007人，安置674套，占7个村总人口的59%，各村下山脱贫比例从40%至89%不等。
“下一步，我们将在认真学习其他试点地区先进做法的基础上，通过试点探索农村宅基地‘取得固定化、价值市场化、权益多样化、配置有偿化、管理科学化’的新机制，对农村建设用地实行总量控制，努力维护好宅基地的基本保障功能，实现好宅基地的完整物权功能，发展好宅基地的价值增值功能，逐步建立‘依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出、权利权能完整’的宅基地制度，为国家破解农民建房难问题积累经验。”虞秀军表示。
2015年11月9日《中国经济时报刊发》
作者：江宜航
