从一个内陆小县到全球最大的小商品集散中心，义乌发展的每一步都与改革相连。如今，面对推动土地利用方式根本转变这场“大考”，在改革大潮中始终勇立潮头的义乌市，大胆创新，持续发力，探索出一条具有自身特色的节约集约用地之路。
“七山二水一分田”，这是义乌土地资源的真实写照。全市用1105平方公里土地支撑了220万人的生产和生活，其中三分之二是外来常住人口。面对土地资源十分有限和经济社会快速发展带来用地需求不断增长的突出矛盾，义乌市坚持“以改革促发展，以节约促转型”，以争创全国国土资源节约集约模范县(市)为目标，大力推行节约集约用地，坚持统筹科学规划，高效合理用地。
义乌内陆口岸场站立体建设节地60亩、推进城乡新社区集聚建设人均节地39平方米、义乌金融商务区地下空间开发利用60万平方米……这一份份节约集约用地的亮丽成绩单，彰显了义乌的人地和谐之道，也彰显了这座国际性商贸城市谋求可持续发展的智慧。
“上天”“入地”，倒逼转型升级
——节约集约用地催生发展方式之变
义乌市区福田路与商城大道交叉处，义乌金融商务区(FBD)建设现场，一派热火朝天的施工景象。商务区一期规划面积0.75平方公里，拟建设48幢超高层金融商务大楼，其中高达215米、被誉为“浙中第一高楼”的世贸中心主楼已经结顶。
义乌国际商贸城管委会规划科工作人员介绍说，这个未来的义乌“陆家嘴”将投入13亿元，专门用于地下空间的开发利用。商务区一期48幢高楼总建筑面积约260万平方米，其中开发利用的地下建筑面积达60万平方米，计划建地下停车位1万多个。此外，商务区还将建设一条单向3车道，路面宽11米的地下交通环路，把区内高楼的地下车库全部打通，并通过地下两层直接与周边主干道相通，使区内车辆可通过地下环路循环。
义乌金融商务区地下空间开发利用，是“地下义乌”建设的一个缩影。目前，义乌市已开发市民广场地下商城、城北路下穿工程等地下空间项目2198个，地下空间开发总面积约195万平方米。《义乌市地下空间管理办法》目前已完成初稿。在不影响农业生产经营和生态的前提下，义乌市鼓励利用集体农用地和林地地下空间用于发展城市基础设施及公共服务设施，并专门成立了课题研究小组。目前，该市首个农用地地下空间“国际生产资料市场中心公园地下空间综合利用工程”已成功挂牌出让。
除了向地下要空间，还向天上要高度。义乌内陆口岸场站项目采用多层仓库、双层停车场、下穿连接通道等形式以节约用地。根据测算，如果按传统平面式库房结构布局，建设使用面积17万平方米供集装箱装箱仓储，需用地600亩以上，现在改建三层仓库后至少可节约50%以上的土地，约用地300余亩。单层改二层集装箱运输车辆停车场，可节约用地60余亩。而义乌国际商贸城三期市场也采用了全方位立体式停车场设计，屋顶、楼层、地底都设置停车场，场内还建有高架车道，车辆可抵达市场各个楼层，整个市场拥有停车位7000余个。
义乌市还多管齐下，创新工业用地出让方式，引导自营企业转型发展，倒逼出租企业“腾笼换鸟”。
——对工业项目推行项目择优机制。在完善工业项目分类招选和供地政策的基础上，制定出台了《义乌市人民政府关于完善现行工业用地招拍挂出让程序的意见》，按照工业项目总投资、单位面积投资强度、达产后年平均税收额等主要数据指标，推行分级、分类的项目招选和差别化供地方式。要求全市新供工业用地投资总额一般不低于2亿元，投资强度一般不低于400万元/亩，达产税收一般不低于30万元/亩。
——高标准制定工业项目用地标准。目前，全市工业建设项目建筑密度为35%~50%，容积率为1.6~4.0；因生产工艺要求建设单层大跨度厂房，且单层大跨度厂房建筑占地面积占生产性用房建筑占地面积2/3以上的，建筑密度为35%~60%，容积率为1.0~4.0；厂区行政办公及生活服务设施等非生产性用房建筑占地面积不得超过企业总用地面积的7%、建筑面积不得超过地块总建筑面积的30%。
——完善工业用地竞争性出让机制。严格控制出让条件设置，充分保障土地市场竞争性，发挥市场配置资源的决定性作用。探索工业用地弹性出让管理办法，根据产业特点和项目情况，在法定土地使用权出让最高年限内，灵活确定工业用地出让年限。探索工业用地年租制，在稠城、集聚区、廿三里开展了年租制试点，对企业以租赁方式使用国有建设用地的，给予相关政策优惠。
——强化工业用地亩产效益综合评价。建立以亩产税收、亩均产值、单位电耗税收等为主要指标的工业企业亩产效益综合评价体系。出台《关于工业用地差别化管理的实施意见》，对综合评价认定为A、B、C、D类的企业，采取差别化供地政策，优先保障A类企业用地需求，鼓励C、D类企业退出用地；并出台了《义乌市工业用地“以小换大”出让实施办法》，在全市开展“以小换大”置换出让工作。
——全面实施土地出让项目合同履约保证金制度。受让人在交清土地出让金的同时，须交纳合同履约保证金。合同履约保证金与项目开发进度挂钩，实行分期验收返还。受让人未按土地出让合同约定开发建设的，政府有权没收定金和合同履约保证金，并按出让合同约定收回国有土地使用权，解除土地出让合同，处置已建的建筑物、构筑物和附属设施。
此外，义乌以壮士断腕的魄力，在全市范围内开展“四破”(破僵尸企业、破围墙圈地、破低效用地、破既得利益)专项整治行动。2014年，共完成处置僵尸企业25家584.34亩；完成处置围墙圈地企业2家144.41亩；完成处置低效用地企业81家2109.4亩；取缔低小散企业4228家。同时，加快批而未供土地消化利用，按照实际情况对拟出让土地、拟划拨土地和拟储备地块进行汇总及归类，对任务进行分解并落实考核措施。目前，全市总供地率已达到90.68%。各镇(街道)、工业园区还建立建设用地信息台账，定期向国土部门报送建设用地利用信息，对所辖区域内的建设用地建设施工情况进行实时跟进，督促用地单位(个人)按期开、竣工，防范闲置土地产生。
节约集约用地，成为倒逼义乌企业转型升级的“指挥棒”。浙江野风药业股份有限公司对建于上世纪90年代、废弃多年的旧厂房进行改造，在低效用地上建新厂房，面积由原来的1000平方米增加到4000平方米，公司还引进了生物制药项目，预计年产值将达2亿元。浙江万羽针织有限公司根据所在地块的地质条件，建造了高度4.5米、总建筑面积为7428平方米的地下室，有效缓解了企业生产、仓库和生活空间的需要，其地下空间按容积率2.0算，相当于节约了土地5.6亩。据统计，2014年，义乌市用地5亩以上工业企业的年平均亩产税收提高了6.27%。
告别“四层半”，多村集中联建
——节约集约用地催生生活方式之变
远看大义乌，近看“四层半”。
这句戏言，折射出义乌曾经的“半城市化”窘境：站在义乌市中心高处，可以看到成片“四层半”的房屋——楼上住人，楼下房间出租，用作厂房或者仓库。
“四层半”的大量存在，造成城市功能混乱，市民居住环境差、生活品质无法提高，城市形象也大受影响。为此，2013年以来，义乌市大力推进城乡新社区集聚建设，全市共规划集聚新社区55个，规划配套产业项目35个，安置农民22万人。
市里出台了《城乡新社区集聚建设实施办法(试行)》，要求全面停止“四层半”这种过去遗留下来的旧村改造模式，实施城乡新社区高层集聚安置——旧村改造统一实行“多村集中联建”模式。参加新社区集聚建设的农户以合法宅基地面积或人均35平方米为基数，按1∶5的比例确定置换权益面积，在选择高层公寓的同时，剩余部分面积还可以选择商业楼宇、产业用房、货币补偿等一种或多种方式置换。更重要的是，这些高层公寓拥有完全产权，土地性质为国有出让，可以进入市场交易，可以抵押，实现市场化，从而使宅基地的价值通过置换国有建设用地充分显现出来。义乌作为省内率先开展不动产统一登记试点，也为市场化土地管理提供了制度上的保障与便利。
据义乌市城乡新社区集聚建设领导小组办公室工作人员介绍，按照《义乌市城乡新社区集聚建设置换权益交易办法(试行)》文件规定，置换权益可在政府设立的交易平台上进行公开交易，相关的置换权益审批和凭证登记等一整套交易制度及资料体系也已制订完成。目前，全市已完成置换权益凭证初始登记291户，有102户、134宗、合计19712平方米的置换权益面积在产权交易所挂牌交易，已达成交易50宗，其中高层公寓48宗，产业用房2宗。
在佛堂“蟠龙花园”高层住宅小区，我们看到，引进知名房产公司绿城建设的一排排高层楼房昂扬矗立，已初具雏形。包括“蟠龙花园”在内，目前义乌市已开工的新社区集聚项目共有7个，总建筑面积约228万平方米，总投资额87亿元，涉及281个村庄的改造。经测算，由原先的旧村改造转变为现在的新社区集聚建设可集约用地60%以上。
“新社区集聚，既能集约化利用有效的土地，又能提升城市品质。更重要的是，可以引导村民改变传统观念，从农民尽快变成市民。”义乌市城乡新社区集聚建设领导小组办公室工作人员说，这些新社区建成以后，城乡之间的藩篱将被彻底破除，村民在教育、医疗等社会保障上，享受与市民同等待遇。
制度护航，当好“国土保姆”
——节约集约用地催生管理方式之变
推动土地利用方式根本转变是一场硬仗，考量着政府的管理方式和执政水平。
义乌市以规划为龙头，积极发挥其对土地利用的引导统筹作用。在编制城市建设规划和土地利用规划工作中，突出节约集约用地理念，坚持两个规划的衔接，用规划引导工业向园区集中、市场向城区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。2014年以来，开展了土地利用总体规划调整完善工作，强化土地节约集约利用理念，并将城市分批次土地供应率、存量土地供应占比等纳为主要规划控制指标，加强规划管控，切实提高土地利用效率。
为加强对违法用地总量的有效管控，义乌市着力创新国土资源共同执法责任体系，把执法监察触角延伸至用地需求第一线，降低违法案件发生率。市里出台了《国土资源共同执法暂行办法》，规定国土资源执法工作实行政府负责、部门协同、共同责任、属地管理原则，实行全程全方位监管，形成执法合力；明确镇人民政府、街道办事处、园区管委会、规定村(居)组织及其负责人职责。此外，还积极开展视频监控网络建设及“两网化”建设。作为国土部执法视频监控网建设试点单位，2014年市财政落实建设资金170多万元，目前首批13个视频监控点已完成施工并投入使用。同时，出台了全市“两网(网络、网格)化”建设工作方案，进一步建立健全“横向到边、纵向到底、管理到位、责任到人”的网格体系和“信息准确、反馈及时、实时指挥、督导快速”的网络体系，从机制上、技术上做到及时发现、快速处置、即查即拆，将违法行为发现在初始、消灭在萌芽。截至今年5月底，全市共拆除违法建筑41067处，面积840万平方米，其中占地面积520万平方米。
为加大征地信息公开力度，义乌市积极开展“征地阳光工程”建设，颁布了新的《义乌市征用土地区片综合价暂行规定》，将耕地的征地补偿标准提高到了5.6万元/亩，切实维护了被征地农民利益。市政府还出台了《义乌市耕作层剥离再利用实施办法》，在赤岸、义亭、佛堂等乡镇开展耕作层剥离再利用试点工作，提高土地资源的利用率。
义乌市还出台不动产登记机构和职责整合意见，率先在全省实施不动产权统一登记。市民只需向不动产登记机构提出申请，提供一份申请材料，即可实现“两证合一”。今年6月26日，义乌发放了浙江省首本不动产权登记证书。
“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”。今天，义乌正走在全面深化改革、加快转型发展的道路上，国土资源工作被赋予了新的历史使命，将以永无止境的追求、要谋新篇的作为，不断巩固和完善节约集约用地工作机制，推动土地利用方式根本转变，在新的起点上，进行新的探索、开辟新的天地。
2015年8月26日《浙江日报》刊发
记者：骆逸群通讯员：陈潇奕
